Nieuws/Financieel
1488214755
Financieel

Column: Nodige belastinghervorming lukt niet met twee staatssecretarissen

Met ingang van 2001 werd in Nederland één van de grootste belastingherzieningen ooit ingevoerd. Belangrijke doelstellingen waren vooral een lagere belastingdruk op arbeid, een bijdrage aan een duurzame economische ontwikkeling, een evenwichtige verdeling van de lastendruk en eenvoud voor burgers en bedrijven. In onze toenmalige politieke functies onder de kabinetten Kok 1 en 2 (1994-2002) waren wij bij deze herziening rechtstreeks betrokken. Inmiddels wordt niet alleen in de Haagse politiek, maar ook daarbuiten vastgesteld dat van de eenvoud niets is overgebleven.

Bij de inkomstenbelasting overheerst de complexiteit, en dat zien we terug bij de belastingdienst die bezwijkt onder de problemen bij de uitvoering. Een voorbeeld daarvan is zogenoemde toeslagenaffaire. Zie de podcast van De Telegraaf.

Paradepaardje

Over de verantwoordelijkheid voor de slechte toestand van het huidige belastingstelsel bestaat geen discussie. De afgelopen twintig jaar hebben alle kabinetten en de Tweede Kamer het 2001-stelsel verbouwd tot een stelsel dat als ingewikkeld maar ook als bureaucratisch, fraudegevoelig en onuitvoerbaar wordt gekwalificeerd.

Met de beste bedoelingen werd ’2001’ opgetuigd met talloze fiscale maatregelen om maatschappelijke kwesties op te lossen, zoals het verbeteren van de koopkracht van huishoudens. Uit de parlementaire stukken blijkt dat bijna alle politieke partijen op dit terrein hun eigen ’hobby’s hebben. En die hebben geleid tot een kluwen aan belastingtoeslagen en andere tegemoetkomingen met eigen ingewikkelde regimes en uitvoeringsregels.

Onze Belastingdienst gold zeker tot in het begin van deze eeuw als het paradepaardje van de rijksoverheid. De organisatie werd gekenmerkt door deskundigheid, slagkracht en effectiviteit en oogstte ook bij het grote publiek waardering en respect. Voor de politiek was dit een belangrijke reden om de fiscus te belasten met de uitvoering van toeslagen op allerlei terreinen, zoals voor kinderopvang en de zorg.

Oorzaken

Hoe kon het zo mis gaan? Kijken we naar de organisatie van de Belastingdienst, dan is er sprake van verschillende oorzaken. Bij bezuinigingsoperaties is deze cruciale dienst voor onze samenleving en economie ten onterecht niet ontzien en dat is ten koste gegaan van de kwaliteit.

Zo werd de noodzakelijke vernieuwing van essentiële ict op een laag pitje gezet. Binnen de organisatie werden vooral op het hoogste managementniveau mensen benoemd die onvoldoende verstand hebben van de fiscaliteit. Vakbekwaamheid was altijd een must in de dienst, maar deze eis werd losgelaten. Bij benoemingen overheerste de gedachte dat je ook zonder voldoende fiscale kennis het ingewikkelde belastingstelsel zou kunnen managen.

Nee dus, zo heeft de praktijk geleerd.

Het personeelsbeleid heeft ook andere kritiek geoogst, zoals de aantrekkelijke vertrekregeling, waarmee ervaren fiscale ambtenaren tot een vervroegd pensioen werden overgehaald.

Nieuwe taak

De problemen bij de Belastingdienst werden pas goed zichtbaar toen deze in 2005 een nieuwe taak kreeg: het uitkeren van fiscale toeslagen. In 2018 ging het daarbij om een totaal bedrag van circa €13 miljard. Dit bedrag werd uitgekeerd aan ongeveer zes miljoen huishoudens in de vorm van de kinderopvangtoeslag, de zorgtoeslag, de huurtoeslag en het kindgebondenbudget.

Deze uitkeringstaak was toen al omstreden, omdat de Belastingdienst vooral is gespecialiseerd in een adequate belastingheffing (inning, fraudeopsporing en bestrijding enz.). Daarbij kreeg de dienst ook te maken met specifieke problemen rond de toeslagen. Een voorbeeld is de ingewikkelde regelgeving voor de toeslagaanvragers om vooraf inschattingen te maken over de hoogte van de toeslag en de achteraf controle door de fiscus die ook bij goedwillende aanvragers tot een pijnlijke terugvordering kan leiden. Maar ook de complexe inkomens- en vermogenstoetsen dragen bij aan de ellende rond de toeslagen.

Afschaffen toeslagen

De afgelopen jaren zijn er van verschillende kanten voorstellen gedaan om het toeslagenregime te versimpelen en zelfs helemaal af te schaffen. Eind 2019 concludeerde een ambtelijke werkgroep dat er binnen het huidige toeslagensysteem geen ideale oplossing is voor de bestaande problematiek. Gezien ook de pijnlijke toeslagenaffaire die geleid heeft tot het aftreden van staatssecretaris Snel van Financiën is er maar één beste oplossing: volledige afschaffing van de toeslagen.

Dat klinkt gemakkelijk, maar dat is het niet. Omdat we in dit land met koopkrachtcijfers werken die al bij een negatief effect van minder dan 0,5 % in de politiek en daarbuiten tot ’opstanden’ leiden is deze afschaffing een moeizaam proces.

"We voorspellen complicaties, vertragingen en conflicten"

Om dit te voorkomen staat nu al vast dat je moet kiezen voor een geleidelijke vermindering van de toeslagen, waarbij de opbrengst wordt teruggesluisd via vormen van belastingverlagingen. Om de koopkrachteffecten voor huishoudens zoveel mogelijk te beperken, moet je al snel denken aan een termijn van tien jaar, waarbij in ieder geval nu al een aantal knelpunten worden weggenomen, zoals fiscale controles vooraf waardoor terugvorderingen voorkomen kunnen worden.

Voor de kinderopvangtoeslag is al eerder de idee geopperd deze te vervangen door een aantal dagen gratis kinderopvang. Dit kan er tevens toe bijdragen dat vrouwen minder gaan kiezen voor kleine deeltijdbanen. Een groep economen heeft recent een ingrijpend idee geopperd waarbij de toeslagen en heffingskortingen worden gebundeld tot één regeling voor inkomenssteun. We beschikken inmiddels over genoeg ideëen en studies, zodat nu de politiek aan zet is.

Eén staatssecretaris

Minister Hoekstra (Financiën) zal binnenkort met de Tweede Kamer debatteren over zijn recente voorstel om de belastingdienst op te splitsen in drie onderdelen: toeslagen, douane en inning. Na deze splitsing komen er twee nieuwe staatssecretarissen, waarvan er een wordt belast met toeslagen. Op basis van onze ervaring in politiek den Haag achten wij twee politieke bazen voor de belastingdienst niet aan te bevelen.

We voorspellen complicaties, vertragingen en conflicten. De komende jaren moet ons belastingstelsel om meerdere redenen, niet alleen op het punt van de toeslagen hervormd worden. Deze omvat veel meer, zoals een aanzienlijken vereenvoudiging van het gehele stelsel, de noodzakelijk vergroening vanwege het klimaatbeleid en het verlagen van de hoge lastendruk op arbeid.

Deze herziening leidt tot intensief overleg met andere bewindslieden, de Tweede Kamer maar ook de sociale partners en andere belanghebbenden. Het behoeft geen uitleg dat dit takenpakket, net als bij de 2001-herziening, moet worden uitgevoerd door de staatssecretaris van Financiën in overleg met de minister van Financiën.

Willem Vermeend is internetondernemer en deeltijd hoogleraar economie aan de Open Universiteit. Hij was staatssecteraris en minister. Rick van der Ploeg is econoom en oud-staatssecretaris, momenteel hoogleraar aan de Universiteit van Oxford en de VU. Reageren? Mail naar [email protected].